Perkembangan ekonomi global dan domestik penuh ketidakpastian beberapa tahun terakhir. Setidaknya demikian yang kerap disampaikan oleh pemerintah sebagai alasan atas melesetnya sejumlah target ekonomi. Namun di balik ketidakpastian itu selalu ada yang pasti berulang setiap tahunnya, yakni kebijakan defisit anggaran negara yang selalu ditutup dengan utang baru. Ini merupakan suatu praktik yang dilazimkan dalam pengelolaan fiskal ketika nafsu belanja pemerintah melampaui kemampuannya untuk mengumpulkan penerimaan negara.
Fenomena ini memang tidak hanya terjadi di Indonesia, tetapi juga menjadi momok bagi hampir seluruh negara di dunia, terutama negara berkembang. Mungkin yang membedakan adalah tingkat kesehatan neraca Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), yang biasanya dilihat dari rasio utang terhadap produk domestik bruto atau istilahnya debt to GDP ratio. Berdasarkan hitung-hitungan pemerintah, rasio utang Indonesia pada tahun 2015 ini akan sebesar 24,7 persen dari PDB, masih lebih rendah dibandingkan banyak negara lainnya. Dengan asumsi PDB nominal sebesar Rp11.701 triliun, maka total utang pemerintah pusat pada akhir 2015 ditaksir mencapai Rp2.891 triliun.
Sayangnya, sembilan bulan berjalan setoran pajak yang masuk kas negara baru setengah dari yang ditargetkan (53,02 persen). Sementara anggaran belanja negara yang terpakai hingga Agustus 2015 baru separuh dari yang dialokasikan (53,1 persen). Maka jika mengacu pada realisasi tersebut, seharusnya defisit APBNP 2015 tidak terlalu membengkak. Meskipun, jika merujuk pada perhitungan valid yang dilakukan oleh Menteri Keuangan Bambang P.S. Brodjonegoro defisit APBN tahun 2015 diprediksi akan melebar, dari 1,9 persen PDB menjadi sekitar 2,5 persen PDB dikarenakan penerimaan negara, terutama dari setoran pajak, kemungkinan akan meleset (shortfall) sekitar Rp140 triliun lebih rendah. Sebaliknya dari sisi belanja, Bambang optimistis anggarannya bakal terserap 95 persen karena seperti biasa baru akan digenjot di kuartal terakhir.
Lihat juga: DJP: Gap Penerimaan Pajak Hingga September 2015 Masih Lebih Dari 120 T
Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR) Kementerian Keuangan mencatat, total utang pemerintah yang berasal dari penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) per Agustus 2015 mencapai Rp2.276 triliun. Angka tersebut meningkat sebesar Rp345 triliun atau hampir 18 persen jika dibandingkan dengan posisi akhir Desember 2014 yang sebesar Rp1.931 triliun. Kendati demikian, pinjaman yang ditarik pemerintah tak kunjung berkurang. Statistik mencatat, total utang yang berasal dari penarikan pinjaman hingga Agustus 2015 sebesar Rp729 triliun, bertambah Rp51 triliun sejak awal tahun 2015.
Rasio utang besar sebenarnya tidak masalah ketika situasi ekonomi baik dan suku bunga rendah karena dapat meningkatkan keuntungan dari porsi belanja modal yang meningkat. Namun sebaliknya, utang yang ditarik bisa menjadi bumerang ketika ekonomi sedang sulit dan suku bunga tinggi karena justru bisa memicu masalah keuangan. Tetapi, situasi Indonesia saat ini tampaknya lebih mengarah pada kondisi yang kedua, dimana ekonomi nasional hanya tumbuh 4,7 persen pada semester I dari target 5,7 persen di APBNP 2015. Sementara tingkat suku bunga perbaankan relatif masih tinggi di tengah gejolak sektor keuangan.
Apabila meneliti komposisinya, sekitar 44,8 persen utang pemerintah ditarik dalam mata uang asing, dimana demoninasi yang terbesar dalam bentuk dolar AS, Yen, dan Euro. Struktur utang valas yang cukup besar tentu berisiko membengkak di tengah pelemahan nilai tukar rupiah yang terjerembab di level terendah sejak krisis 1998. Tak hanya itu, kebijakan pemerintah menggenjot penerbitan Surat Utang Negara (SUN) juga berpotensi memicu terjadinya kekacauan (crowding out) di pasar obligasi. Pasalnya, membanjirnya SUN di pasar bisa menimbulkan kompetisi yang tidak seimbang dengan korporasi atau swasta yang juga memerlukan pembiayaan yang tak sedikit. Terlebih obligasi yang diterbitkan pemerintah dan swasta tak melulu dalam bentuk rupiah, tetapi juga banyak yang berdenominasi dolar AS.
Bank Indonesia (BI) melaporkan jumlah cadangan devisa pada akhir September 2015 sebesar US$101,7 miliar, turun US$3,6 miliar dibandingkan dengan posisi bulan sebelumnya US$105,3 miliar. Gubernur BI Agus D.W Martowardojo menjelaskan turunnya cadangan devisa adalah akibat tingginya aktivitas pembayaran utang luar negeri pemerintah dan swasta yang mayoritas memasuki masa jatuh tempo. Dalam RAPBN 2016 yang diajukan ke DPR, pemerintah merencanakan belanja negara sebesar Rp2.121,3 triliun dan memasang target pendapatan negara Rp1.848,1 triliun. Dengan demikian, akan tercipta defisit fiskal sebesar Rp273,2 triliun atau 2,1 persen PDB.Untuk menambalnya, pemerintah akan menarik pembiayaan dalam negeri Rp272 triliun dan utang luar negeri neto Rp1,2 triliun. Dengan demikian terlihat bahwa pemasangan target tinggi jika tanpa solusi, maka kemungkinan besar masalah yang sama akan terulang di tahun depan.
Stephanie Rebecca/VM/BNV/ Analyst at Vibiz Research Center
Edior: Asido Situmorang
